发包人不只是包括建设单位，他还可以是总承包单位、分包单位等，可以说实际施工人前二手以上的单位和个人都可以说是发包人，但一般见到的是发包人就是建设单位。
如建设单位需要建设项目，并且已经获得相关政府部门的项目立项、规划许可、建设用地许可、施工许可等有关手续后，通过委托招标代理公司或者自行进行招标施工单位和监理单位，以及勘察、设计单位等，与中标的单位签订合同，这时发包人就是建设单位，注意这里的施工单位是总承包单位，在与总承包单位签订合同中，建设单位可以与总包单位约定：一些专业的工程可以分包，比如消防、弱电、内外装饰专业工程等。
在总包完成主体之后，总包可以进行分包的招标工作，这些由总包招标的专业就是建设单位与总包单位签订的合同中约定的可以进行分包的专业，这时的发包人是总承包单位，这些分包与总包签订合同。
法律依据：
《中华人民共和国建筑法》第二十九条
建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位;但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责;分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。