行政处罚执行时效规定

在制定行政处罚法过程中，是否规定、如何规定处罚时效问题，各方面有许多不同意见。一些同志提出，违反行政管理秩序的行为涉及社会生活的众多领域，情况复杂，有些特殊的行政违法行为被发现需要较长一段时间，行政处罚的时效如果规定得过短，有可能使违反行政管理秩序而应当受到行政处罚的违法者逃避处罚，逍遥法外。因此，建议对行政处罚的时效不作规定，或者规定一个相对长一点的时间。原《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
（一）一般时效：二年
考虑到行政处罚的特点，原《行政处罚法》将追究时效规定为二年。在该违法行为发生后的二年内，有管辖权的行政机关未发现这一违法行为，在二年后，无论在何时发现，对违法行为人原则上不再给予行政处罚。
行政处罚的追究时效涉及公共利益和行政管理秩序的维护以及当事各方合法权益的保护。考虑到行政管理的复杂性，原《行政处罚法》作了除外规定。但有权作出该除外规定的仅限于“法律”。实践中有：
1.低于二年
●《治安管理处罚法》
第二十二条 违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。
前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
2.高于二年
●《税收征收管理法》
第八十六条 违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。
必须注意的是，适用上述五年时效仅限于“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为”，不包括违反税收规章行为。例如，违反《税务登记管理办法》行为的行政处罚追究时效即为二年。
关于行政处罚的一般追究时效，司法部曾于2004年9月27日向最高人民法院发出《司法部关于违纪违法律师行政处罚有关法律适用问题的函》（司发函〔2004〕177号），内容为：“根据《律师法》第四十五条规定，律师向法官等司法人员行贿的，司法行政部门要吊销律师执业证书，构成犯罪的，依法追究刑事责任。并没有规定处罚的时效和从轻或减轻的情形。经研究，我部认为，在处罚向法官行贿的律师中，应适用《律师法》的规定。主要理由是：1.根据特殊法优于一般法原则，对行贿法官的律师违纪违法的处罚，《律师法》在法律适用上应优于《行政处罚法》……2.这种做法符合国际上的通例……3.有利于进一步加强律师队伍的管理……以上意见请予研究并望给予支持，如无不妥，望能通过适当方式告知各级人民法院，在对向法官行贿的律师行政处罚而引起的行政诉讼中，不因处罚时效等问题受到影响。妥否，请函复。”但经多方查找未见最高人民法院函复。
本文认为，《行政处罚法》属于基本法律，其二年追究时效的规定应当普遍适用于其他一般法律，除了“法律另有规定”。客观上，目前亦仅有《治安管理处罚法》《税收征收管理法》等个别法律对于追究时效“另有规定”，如果相关观点成立，势必导致追究时效制度“空转”。
（二）适用前提：违法行为“未被发现”
根据原《行政处罚法》第二十九条，因超过追究时效而不再给予行政处罚的适用情形是“违法行为在二年内未被发现”，实践中对于何为“被发现”发生争议。如某药店因涉嫌销售假药公安机关查获、立案侦查，期间食品药品监管部门参与了案件侦查，2014年7月法院一审判决药店负责人犯销售生产销售假药罪，处以有期徒刑6个月；2015年1月，食品药品监管部门在药店负责人服刑完毕重新启动行政处罚程序，拟吊销其《药品经营许可证》和对主要责任人实施资格罚。后当事人以行政处罚违反了《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定向法院提起行政诉讼，行政机关实施行政处罚是否违法？
2004年11月10日，司法部向全国人大法工委发出《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》（司发函〔2004〕212号），内容为：“……在对违法违纪律师行政处罚中，一些地方司法行政机关对该条款中‘二年未被发现’的认定问题存在不同理解。为了推动律师队伍集中教育整顿活动的深入开展，有必要对此予以明确。经研究，我部认为，《行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为‘发现’；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。以上当否，请函复。”
2004年12月24日，全国人大法工委作出《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号），内